Історія прокурорського нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності почалася з моменту введення в дію Закону України від 18 лютого 1992 р. "Про оперативно-розшукову діяльність". Це — перший Закон в історії нашої держави, який започаткував правове врегулювання таємної діяльності спеціальних служб та підрозділів. Ним і до сьогодні регулюється порядок діяльності як органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю, так і розвідувальних та контррозвідувальних органів.
Закон від 26 грудня 2002 р. "Про контррозвідувальну діяльність" визначив право на її здійснення спеціально уповноваженим органом державної влади — Службою безпеки України.
Дещо раніше, 22 березня 2001 р., був прийнятий Закон "Про розвідувальні органи України". Ним визначено, що загальне керівництво розвідувальними органами України здійснює Президент України. Безпосереднє управління органами забезпечують їх керівники, які призначаються і звільняються з посади Президентом України за поданням керівників відповідних центральних органів виконавчої влади.
За визначенням ст. 2 Закону "Про оперативно-розшукову діяльність" оперативно-розшукова діяльність — це система гласних і негласних пошукових, розвідувальних та контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів.
Оперативно-розшукова діяльність здійснюється оперативними підрозділами Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби, управлінням державної охорони, державної податкової служби, органами і установами виконання покарань та слідчих ізоляторів Державної кримінально-виконавчої служби України, розвідувальним органом Міністерства оборони України.
Проведення оперативно-розшукової діяльності підрозділами інших міністерств, відомств, громадськими, приватними організаціями та особами забороняється.
Права, методи та засоби підрозділів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, визначені Законом України "Про оперативно-розшукову діяльність", у тому числі для розвідувальних та контррозвідувальних органів.
Таким чином є всі підстави стверджувати, що цей Закон є базовою правовою основою діяльності спеціальних служб держави. А розвідувальна або контррозвідувальна діяльність — це один із видів оперативно-розшукової діяльності, займатися якою можуть лише спеціально визначені законами України державні підрозділи.
Нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором України, його заступниками, прокурорами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і прирівняними до них прокурорами та їх заступниками, а також уповноваженими наказом Генерального прокурора України прокурорами.
Організація прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, визначена наказом Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 р. № 4/1 "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність" (з відповідними змінами та доповненнями). Цим же наказом визначено і мету нагляду: додержання прав та свобод людини і громадянина, інтересів суспільства та держави, своєчасне виявлення, припинення і розкриття злочинів.
Проведення прокурорських перевірок проводиться на підставі:
- планових заходів з урахуванням стану законності у цій сфері діяльності;
- даних про відсутність позитивних результатів розшуку осіб, які готують або вчинили злочин, обвинувачених чи підозрюваних, а також безвісно відсутніх осіб;
- інформації про неналежне реагування на доручення слідчого або суду в кримінальних справах, які знаходяться у провадженні, а також про неналежне виконання вказівок прокурора;
- повідомлення щодо проведення оперативно-розшукових заходів у порядку ст.ст. 187, 187-1 Кримінально-процесуального кодексу (КПК) України;
- ініціювання керівниками відповідних галузевих управлінь і відділів та вказівки уповноваженого прокурора вищого рівня.
Таким чином, можна визначити 2 види форм прокурорського нагляду: тематичні (загальні) або індивідуальні (визначення стану законності при веденні конкретної оперативно-розшукової справи).
Методи прокурорського нагляду — це спосіб практичного проведення прокурорських перевірок. У даному випадку вони визначені компетенцією прокурора у ст. 14 Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність" та ст.ст. 20, 21, 22, 23, 24 Закону України від 5 листопада 1991 р. "Про прокуратуру".
Межі прокурорського нагляду визначені пунктом 4 наказу Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 р. № 4/1. Саме на цих положеннях нашого галузевого наказу зупинюся детально, оскільки їх глибоке розуміння і є джерелом удосконалення форм прокурорського нагляду за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності. Для більш конкретного розуміння необхідно враховувати і розмежовувати різні категорії оперативно-розшукових справ, а саме — справи оперативної розробки, оперативного супроводження та розшукові справи. Чим ці категорії справ різняться?
Справи оперативної розробки — це справи, у яких лише проводиться перевірка достовірності обставин, які підтверджують або спростовують наявність ознак злочину.
Справи оперативного супроводу — це робота з відшукання додаткових доказів злочинної діяльності з використанням оперативно-розшукових заходів та засобів. Обов'язковою складовою таких дій є заведена за цими ж обставинами кримінальна справа, яка перебуває у провадженні органу дізнання, досудового слідства або суду.
Розшукові справи — це справи, пов'язані з розшуком осіб, які вчинили злочини, або розшуком осіб, які безвісно відсутні.
Виходячи з положень ст. 103 КПК України, на орган дізнання покладається вжиття необхідних оперативно-розшуковнх заходів з метою виявлення ознак злочину і осіб, які його вчинили, що лає нам право діяльність підрозділів, уповноважених проводити оперативно-розшукову роботу, розглядати у процесуальному плані як спеціальну діяльність органу дізнання, яка регулюється Кримінальним кодексом (КК), КПК, законами "Про оперативно-розшукову діяльність", від 20 грудня 1990 р. "Про міліцію", від 25 березня 1992 р. "Про Службу безпеки України", від З квітня 2003 р. "Про Державну прикордонну службу України від ЗО червня 1993 р. "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" та іншими законодавчими актами.
У зв'язку із цим виникає кілька питань, і одне з них — дотримання термінів для прийняття процесуального рішення, визначеного ст. 97 КПК України. Звичайно, воно стосується .тише категорії справ оперативної розробки, робота у кожній з яких має закінчуватися або порушенням кримінальної справи, або постановою про відмову в порушенні кримінальної справи.
Це питання можна урегулювати шляхом внесення відповідних змін та доповнень до окремих статей розділу II КПК.
Тепер більш детально щодо форм прокурорського нагляду на цьому напрямі та шляхів їх удосконалення.
Щодо засад цієї роботи хотілось би звернути увагу на два принципи:
- неефективність роботи правоохоронних структур створює умови, за яких з'являються переваги не на боці закону, а на боці правопорушників, а то і організованих груп злочинців;
- свободу дій спеціальних служб, у тому числі тих, які ведуть боротьбу зі злочинністю, від порушень закону можливо стримувати лише за умови постійного та дієвого прокурорського нагляду.
Тож зупинімося на пункті 4 наказу Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 р. № 4/1:
Перевіряти додержання вимог чинного законодавства щодо:
а) підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності, заведення оперативно-розшукових справ.
Як це випливає із закону, підставами для проведення оперативно-розшукової діяльності є наявність достатньої інформації, одержаної в установленому законом порядку, що потребує перевірки за допомогою оперативно-розшукових заходів і засобів.
Два питання на які необхідно дати відповідь: Який критерій оцінки "достатньої інформації"? Яким законом установлений порядок одержання інформації?
На друге питання дає відповідь ч. 2 ст. б Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність" про перелік підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності. Цей перелік вичерпний, а тому в ч. З цієї статті викладена вимога до прокурора та керівника відповідного оперативного підрозділу: "Забороняється приймати рішення про проведення оперативно-розшукових заходів при відсутності підстав, передбачених у цій статті".
Як відомо, саме ці обставини досить часто ігноруються оперативними працівниками. Як підставу для заведення використовують виписки із агентурних повідомлень, різних видів меморандумів, а то й відомості про конкретні обставини, перевірка яких не вимагає проведення оперативно-розшукових заходів. Так, у постанові про заведення ОРС зазначено, що керівник Н. написав лист своєму підлеглому, який на підставі цього листа уклав незаконну угоду. Цілком очевидно, що наявні всі обставини для дослідчої перевірки у межах ст.ст. 94 — 97 КПК України. Тому прокурором цілком законно прийнято рішення про скасування незаконної постанови.
Щодо першого питання вважаю, що відповідь про достатність інформації для заведення ОРС — це оціночне, у певній мірі управлінське рішення, яке знаходиться поза межами прокурорського нагляду, а відноситься до сфери контролю керівників відповідних служб. Завдання прокурорів — засобами прокурорського впливу спонукати контролюючі органи до повного та якісного виконання своїх обов'язків.
Наступне питання — наявність повноважень в осіб, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.
Така вимога наказу випливає із ч. 5 ст. 8 Закону "Про оперативно-розшукову діяльність", де зазначено:
"При виконанні завдань оперативно-розшукової діяльності, пов'язаних з припиненням правопорушень у сфері податкового законодавства, права, передбачені цією статтею, надаються виключно органам податкової міліції".
Таким чином, законодавець виключає можливість ведення ОРС, пов'язаних із порушеннями у сфері податкового законодавства, будь-якими підрозділами, окрім податкової міліції.
Слід зупинитися і на особливостях перевірки дотримання встановлених законодавством умов і порядку проведення оперативно-розшукових заходів, а також залучення громадян до їх здійснення на конфіденційній основі та засадах добровільності.
При перевірці слід обов'язково встановлювати у кожному випадку наявність підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності. Лише у межах заведеної ОРС можливе проведення заходів, визначених ст. 8 Закону "Про оперативно-розшукову діяльність". Особливу увагу слід приділити окремим обмеженням прав і свобод громадян та юридичних осіб. Необхідно виявляти принциповість у дотриманні умов, визначених Законом, за яких такі обмеження мають винятковий і тимчасовий характер і застосовуються за рішенням суду щодо особи, в діях якої є ознаки тяжкого або особливо тяжкого злочину.
У цьому контексті слід звернути увагу на різні категорії оперативно-розшукових справ.
У тому разі, якщо йдеться про справу оперативної розробки, рішення про застосування оперативно-розшукових заходів та засобів приймає оперативний працівник, який веде цю справу. Навпаки — за наявності кримінальної справи або ОРС, заведеної за дорученням слідства, як заведення справи, так і ОТЗ у ній повинні проводитися лише з відома слідчого, у провадженні якого перебуває кримінальна справа, з додержанням вимог ст.ст. 187, 187-1 КПК України.
Що стосується пунктів 8 та 13 ч. 1 ст. 8 Закону "Про оперативно-розшукову діяльність . якими оперативним підрозділам надано право проникнення у злочинну групу негласного працівника або право мати гласних та негласних працівників, то відомості про способи та методи роботи оперативного підрозділу знаходяться поза межами прокурорського нагляду, але заходи забезпечення безпеки цих громадян, законність рішень уповноважених на це осіб та достатність підстав для проведення такого заходу — все має перевірятися прокурором.
Значними недопрацюваннями в нашій роботі є те, що не завжди прокурори вимагають від керівників оперативних підрозділів безумовного виконання ч. 2 ст. 8 Закону "Про оперативно-розшукову діяльність", якою передбачено, що негласне проникнення до житла чи до іншого володіння особи, зняття інформації з каналів зв'язку, контроль за листуванням, телефонними розмовами, телеграфною та іншою кореспонденцією, застосування інших технічних засобів одержання інформації проводиться виключно з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншим способом одержати інформацію неможливо.
На жаль, ситуація із використанням технічних заходів зняття та отримання інформації е досить складною, що вимагає від прокурорів вжиття жорстких заходів та вимог щодо виконання закону.
Із цього питання випливає наступна вимога наказу — щодо продовження, припинення та закриття оперативно-розшукових справ, поновлення строків їх ведення, а також використання результатів оперативно-розшукової діяльності.
Почну з останнього — перевірки повідомлень про отримання дозволу, наприклад, на зняття інформації з каналів зв'язку і дотримання вимог закону про те, що цей винятковий захід може застосовуватися лише тоді, коли іншими способами здобути інформацію неможливо. У матеріалах ОРС мають бути дані про вжиті заходи, які б вказували на проведену роботу, наприклад візуальне спостереження, пояснення інших осіб щодо особи, яка береться в оперативну розробку, дані про належність цій особі каналів зв'язку, можливо, ще і моніторинг цих телефонних з'єднань. На жаль, ще досить часто зустрічаються випадки, коли у матеріалах справи, окрім як у постанові про заведення та у поданні про отримання дозволу на ОТЗ, обставини, які б вказували, а іншими словами підтверджували необхідність здійснення заходу — відсутні.
Посилення і у цій частині вимогливості щодо дотримання закону — це саме те джерело, яке з року в рік поповнює відсоток використання протоколів та матеріалів ОТЗ як доказів у кримінальному судочинстві.
Виявляючи незаконні випадки продовження, припинення та закриття ОРС з огляду на наші повноваження, визначені у ст. 14 Закону "Про оперативно-розшуко-ву діяльність", ми виявляємо і неналежне ставлення керівників оперативних підрозділів до своїх безпосередніх організаційних та контролюючих функцій, що також вимагає відповідної прокурорської оцінки.
При проведенні належної і повної аналітичної роботи як щодо здійснення оперативно-розшукових заходів, так і щодо стану додержання законів на цьому напрямі необхідно повною мірою використовувати право прокурора вимагати для перевірки аналітичні документи та інші відомості щодо здійснення оперативно-розшукових заходів, а у разі необхідності у документах прокурорського реагування наряду із іншими питаннями доручати керівникам відповідних органів проведення перевірок, узагальнень, аналізів, тим самим спонукати їх мати узагальнену інформацію про стан діяльності їх підлеглих, ефективність роботи та повноту виконання завдань, покладених на них законами України.